247 - O orçamento federal para 2025 deve registrar um marco inédito: a soma das emendas parlamentares ultrapassará R$ 50 bilhões, representando cerca de 20% das despesas discricionárias da União. O dado evidencia o avanço do Congresso sobre a definição dos gastos públicos, reduzindo a margem de manobra do Executivo para investimentos e políticas públicas. Especialistas ouvidos pelo jornal <a href="https://oglobo.globo.com/economia/noticia/2025/02/28/emendas-parlamentares-batem-recorde-chegam-a-r-50-bi-e-vao-responder-por-20percent-dos-recursos-livres-do-orcamento.ghtml">O Globo </a>apontam que esse crescimento tem efeitos colaterais preocupantes, como a pulverização dos recursos, o favorecimento do clientelismo e a fragilização da capacidade de planejamento do Estado.
Ainda sem a peça orçamentária aprovada, os valores exatos para a destinação dessas emendas – sejam individuais, de bancada ou de comissões – não estão completamente definidos. No entanto, os montantes preliminares revelam um dado central: cerca de um quinto de todos os recursos livres do orçamento federal serão alocados conforme a escolha dos parlamentares. A título de comparação, dos mais de R$ 2,3 trilhões em despesas federais, a maior parte é comprometida com a Previdência Social, salários do funcionalismo e programas como o Bolsa Família, restando apenas R$ 241 bilhões para alocação discricionária.
Gastos fragmentados e baixa eficiência - Para economistas e especialistas em orçamento público, a ampliação das emendas compromete a eficiência da gestão estatal. Samuel Pessôa, pesquisador da Fundação Getulio Vargas (FGV), alerta para o impacto da "invasão do Legislativo" sobre a prerrogativa do Executivo de planejar investimentos estratégicos.
"O que as emendas fazem? Elas reduzem a eficiência do gasto público. É um país já carente, você gasta muitos recursos com emendas, R$ 50 bilhões é quase 0,5% do PIB. É um dinheiro grosso. As emendas, nesse montante, representam uma invasão do Legislativo numa atribuição do Executivo. São gastos paroquiais que não são determinados em função de um programa de governo maior. Isso não atende ao interesse coletivo", explica o economista.
O crescimento das emendas parlamentares no Brasil tem sido impulsionado por mudanças legislativas que fortaleceram o poder do Congresso sobre o orçamento. Atualmente, existem três tipos principais de emendas:
<ul>
 <li>Individuais: cada parlamentar tem direito a um valor igualitário, cuja execução é obrigatória pelo governo.</li>
 <li>De bancada: definidas pelo conjunto de parlamentares de cada estado. Também são de execução obrigatória.</li>
 <li>De comissões: propostas por colegiados temáticos da Câmara e do Senado. Essas não possuem execução obrigatória, mas costumam ser liberadas mediante negociações políticas.</li>
</ul>
Além disso, a chamada emenda Pix, uma modalidade da emenda individual que permitia repasses diretos a prefeituras e estados sem destinação específica, passou a exigir um plano de trabalho após determinação do Supremo Tribunal Federal (STF).
Brasil fora do padrão internacional - Marcos Mendes, especialista em orçamento público, classifica o volume de R$ 50 bilhões em emendas parlamentares como “fora de propósito”. Segundo ele, esse modelo não tem equivalente em países desenvolvidos.
"Não existe essa coisa de o Parlamento definir despesas, em especial com tanto detalhamento quanto no Brasil, tantos milhões para o município X, tantos outros milhões para construir uma ponte em outro. Essa ideia do Legislativo, em especial de cada parlamentar individualmente, ter uma fatia própria no Orçamento, ter direito a um pedaço do Orçamento, é uma distorção criada no Brasil", afirma Mendes.&nbsp;
Esse mecanismo é fortalecido pelo sistema eleitoral brasileiro, que incentiva os parlamentares a utilizarem as emendas como instrumento para fortalecer suas bases eleitorais. Mendes destaca que a competição por verbas é uma das estratégias de reeleição mais comuns no Congresso: "cada parlamentar vai tentar o máximo de dinheiro e o máximo de influência individualizada para ter mais votos que os seus colegas".
Fragilidade do Executivo e avanço do Congresso - A ampliação das emendas parlamentares está diretamente ligada à perda de poder do Executivo na definição do orçamento. O enfraquecimento dessa prerrogativa começou em 2015, no governo Dilma Rousseff (PT), quando as emendas individuais passaram a ser impositivas, ou seja, de execução obrigatória. No governo Jair Bolsonaro (PL), o Congresso consolidou seu domínio sobre o orçamento ao criar o chamado “orçamento secreto”, que foi posteriormente declarado inconstitucional pelo STF, mas deixou como legado um patamar elevado de emendas.
O cientista político Marcus André Melo, professor da Universidade Federal de Pernambuco, explica que esse cenário favorece o clientelismo e compromete a formulação de políticas públicas eficazes. "O resultado é uma situação em que o presidente fraco, com baixa sustentação parlamentar sucumbe às pressões do Congresso, sem que este internalize as consequências macro, coletivas, desse estado de coisas" analisa.
Beatriz Rey, pesquisadora da Universidade de Lisboa, lembra que antes de 2015 as emendas eram usadas como moeda de troca para negociações políticas entre o Executivo e o Congresso. Com a obrigatoriedade da execução, o governo perdeu parte dessa ferramenta de articulação. "O resultado foi tirar um pouco do ferramental do Executivo, porque as emendas, agora, são impositivas, elas têm que ser gastas, e elas são igualitárias, têm de ser gastas do mesmo jeito para todos os deputados", explica.
Transparência e controle em debate - Nos últimos meses, o STF tem atuado para aumentar a transparência sobre a distribuição das emendas, exigindo critérios mais claros para sua aplicação. O foco tem sido principalmente as verbas de comissões e a emenda Pix, que permitia transferências diretas a estados e municípios sem controle rigoroso sobre o uso dos recursos.
Cléo Manhas, assessora política do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc), aponta que a falta de critérios objetivos na distribuição das emendas pode gerar desigualdades e distorções. "Essas emendas não entram na lógica do Plano Plurianual (PPA, lei que dá as diretrizes para aplicação dos recursos públicos num horizonte de quatro anos). E elas não entram nem em lógica populacional, por exemplo. A gente já viu várias distorções de municípios que têm população pequena e que recebem um recurso altíssimo, enquanto municípios com maior população, com maiores necessidades, não recebem nada de emenda", alerta.
Enquanto o STF busca mecanismos para dar mais transparência à aplicação das emendas, o crescimento acelerado desses recursos reforça o debate sobre os limites da interferência do Congresso no orçamento público e os impactos dessa prática para o planejamento governamental.&nbsp;

Guilherme Levorato

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Emendas parlamentares atingem R$ 50 bilhões e ampliam poder do Congresso sobre orçamento

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