Plano de Reconstrução e Transformação do Brasil

O Plano de Reconstrução e Transformação do Brasil é um documento publicado em setembro de 2020 pela Fundação Perseu Abramo, ligada ao Partido dos Trabalhadores (PT). Coordenado por Guilherme Mello (atual secretário de Política Econômica) e Aloizio Mercadante (atual presidente do BNDES), o plano foi elaborado como uma proposta alternativa ao governo de Jair Bolsonaro e serviu como o embrião do programa de governo de Lula para as eleições de 2022.

O documento propõe mudanças estruturais na condução da política econômica e no papel de instituições-chave, sendo os seguintes pontos os mais relevantes para entender as propostas coordenadas por Mello:

A primeira seria a ampliação do papel do Banco Central do Brasil (BCB). O plano defende que sua missão institucional seja expandida. Além da estabilidade monetária, a autoridade passaria a ter uma preocupação explícita com o nível de emprego e com o crescimento econômico. O BCB não seria alheio às desigualdades sociais brasileiras, integrando essas dimensões em sua atuação.

A segunda seria a mudança no Regime de Metas de Inflação. Uma das sugestões centrais é o ajuste desse sistema, em vigor desde o início de 1999, propondo a construção de um novo indicador para orientar a definição da taxa Selic. O plano sugere dar maior peso ao núcleo da inflação.

Essa medida estatística calcula a variação de preços excluindo itens voláteis (como alimentos in natura e combustíveis), não persistentes ou variações extremas, focando na tendência de longo prazo. Diferentemente do índice cheio (IPCA), remove choques temporários para identificar a inflação persistente e auxiliar o Banco Central na definição da taxa de juros. Esse método já é utilizado por diversos outros países.

A terceira seria a regulação de capitais e câmbio. O documento prega a adoção de uma “regulação inteligente” sobre o fluxo de capitais (entradas e saídas) e sobre posições especulativas no mercado futuro. O diagnóstico do plano é que a sobrevalorização da moeda nacional (queda da taxa de câmbio), nos últimos 31 anos, contribuiu para a desindustrialização do país, sendo necessário desarmar essa “armadilha cambial”, expansiva de importações, para retomar o desenvolvimento sustentado com taxas de crescimento da renda mais elevadas.

A quarta seria referente ao sistema bancário e ao crédito. O Plano de Reconstrução também defende uma hipótese, a meu ver, equivocada: o aumento da concorrência entre bancões reduziria as taxas de juros e as distorções no mercado de crédito, combatendo a alta concentração bancária. A meu ver, “cinco bancos têm de ser grandes demais para não quebrarem” – e levarem a rodo o dinheiro acumulado pela população como reservas financeiras para necessidades (essenciais), desejos (estilo de vida) e objetivos financeiros (poupança para evitar dívidas).

As diretrizes contidas nesse documento-base para o plano financeiro do governo eleito em 2022 são justamente a base das “visões heterodoxas de Guilherme Mello”, geradoras de resistência no mercado financeiro em relação à sua possível indicação para a diretoria do Banco Central. Investidores temem que a implementação dessas ideias possa significar uma mudança radical na “função de reação” do Banco Central, afetando a credibilidade da instituição no controle da inflação.

O “Plano de Reconstrução e Transformação do Brasil”, coordenado por Guilherme Mello e Aloizio Mercadante, identifica que o processo de desindustrialização ocorrido nos últimos 30 anos no país teria sido impulsionado por juros altos e, principalmente, pela sobrevalorização do câmbio.

Essas propostas visam, em conjunto, criar um ambiente macroeconômico mais favorável à produção nacional, combatendo o chamado, pelos formuladores do modelo, de “paraíso dos rentistas” em detrimento do setor industrial. Entretanto, propõe o aumento da concorrência no setor bancário como uma das medidas centrais para retomar o desenvolvimento econômico. O documento diagnostica que a alta concentração do mercado de crédito no Brasil, quando comparada a países como Estados Unidos e México, seria um entrave e sustentaria os juros elevados.

Até 2021, os cinco maiores bancos mantinham uma participação superior a 80% no mercado de crédito. Em 2025, passaram a deter cerca de 58% das operações de crédito e depósitos totais, devido a fintechs e bancos cooperativos.

Essa alta concentração não significa baixa competição. Não é por conta dela que o país tem um dos maiores spreads bancários do mundo e juros de crédito elevados.

O Brasil ocupa a segunda posição no ranking mundial de juros reais, à frente de pares dos BRICS e da América Latina. Na verdade, o custo de captação é decisivo, e a perda por inadimplência, embutida no spread, é um processo de realimentação, devido à elevada despesa financeira do devedor.

O mercado de crédito americano é extremamente pulverizado, com milhares de bancos comunitários e regionais, mas a concentração bancária também é uma característica marcante no sistema financeiro dos Estados Unidos, bem como no México e nas nações do BRICS. Em todos os países, um pequeno grupo de instituições financeiras (geralmente cinco ou menos) detém a maior parte dos ativos, depósitos e operações de crédito.

No entanto, a competição pelo mercado de crédito é muito maior, resultando em spreads de crédito muito menores do que os do Brasil. Os bancos lá fora não têm o custo de oportunidade em carteira de títulos de dívida pública como aqui, inclusive pós-fixados, para evitar a fuga de capitais e/ou dolarização.

O México também possui um sistema bancário altamente concentrado, com poucos bancos estrangeiros e locais controlando grande parte do crédito, similar ao cenário brasileiro. No entanto, o sistema financeiro mexicano é mais integrado ao dos EUA (USMCA: Acordo Estados Unidos-México-Canadá, substituto do NAFTA em 2020), com forma diferente de regulação e custo de capital.

A China possui um sistema dominado por cinco grandes bancos estatais, que operam com margens menores e focam no desenvolvimento econômico. Rússia e Índia também apresentam cenários de alta concentração, mas com estruturas diferentes das do Brasil e taxas de juros reais inferiores às brasileiras.

O Brasil se destaca no bloco pelo alto endividamento das famílias em cartões de crédito e maior sensibilidade a mudanças na Selic.

Para alcançar esse aumento de competitividade e reduzir o custo do crédito, o plano defende explicitamente medidas para reduzir o domínio dos grandes bancos, visando diminuir as “armadilhas” capazes de manter os juros altos por longos períodos.

O Banco Central pode utilizar instrumentos para cumprir um papel institucional ampliado, incluindo a estabilidade econômica e a preocupação com o emprego, por meio de exigir menor cobertura de capital para a alavancagem financeira dos bancos. Mas isso não resultará em um sistema bancário menos concentrado.

Embora o plano seja de 2020, as diretorias técnicas do Banco Central (como a de Organização do Sistema Financeiro) têm tido papel central em reformas microeconômicas para garantir maior competição e inovação. A possível indicação de Mello para uma dessas vagas sinalizaria a intenção do governo de aprofundar essa agenda sob uma ótica de modo a favorecer o setor produtivo em detrimento do chamado “paraíso dos rentistas”.

Sem dúvida, políticas focadas no estímulo ao crédito e, por exemplo, mudanças no financiamento imobiliário e no modelo brasileiro de cartões de crédito são bem-vindas para diversificar as opções de crédito tanto para o setor produtivo quanto para a população. Mas elas não se relacionam com diminuição da concentração bancária. Afinal, os clientes depositantes ou investidores, certamente, escolhem bancos grandes demais para o Banco Central não os deixar falir, por conta do risco sistêmico.

Curiosamente, essa visão desinformada a respeito de competição bancária é um ponto de convergência com o outro nome indicado por Haddad, Tiago Cavalcanti. Ele também defende “a promoção da concorrência bancária e o funcionamento eficiente dos mercados para enfrentar a alta concentração de crédito no país”.

Infelizmente, ambos se equivocam, pois o problema é o custo de captação referenciado à Selic, e o spread de crédito contém o repasse das elevadas perdas com inadimplência e os custos fiscais. A taxação e/ou a tributação dos bancos, administradores de recursos de terceiros, é repassada aos clientes devedores...