A Construção Inacabada da Democracia Participativa no Brasil

“O mundo é isso – revelou – Um montão de gente, um mar de fogueirinhas. Cada pessoa brilha com luz própria entre todas as outras. Não existem duas fogueiras iguais.” A imagem, extraída de O Livro dos Abraços, de Eduardo Galeano, sempre me pareceu a mais precisa tradução do que significa a participação social em uma democracia que se pretenda viva: cada cidadão, cada coletivo, cada comunidade ribeirinha ou periférica carrega consigo um fogo que precisa de espaço para iluminar, aquecer e, sobretudo, para se juntar a outros fogos e incendiar a realidade. Uma sociedade que sufoca essas chamas, que as confina a lamparinas decorativas ou que simplesmente as ignora, está desperdiçando a inteligência coletiva e a própria ideia de soberania popular. A trajetória recente da participação social no Brasil, com seus avanços, seus retrocessos e suas permanentes disputas, é a prova mais contundente de que o direito de decidir sobre os rumos da vida comum nunca foi uma concessão, mas uma conquista, que exige nossa atenção constante para não ser novamente confiscada pelos que sempre acharam que política é coisa para especialistas, tecnocratas e donos do dinheiro.

Para compreender o momento atual, é indispensável voltar até 2014, quando a então presidenta Dilma Rousseff editou o Decreto nº 8.243, que instituía a Política Nacional de Participação Social (PNPS) e o Sistema Nacional de Participação Social (SNPS), com o objetivo de fortalecer e articular os mecanismos e as instâncias democráticas de diálogo entre a administração pública federal e a sociedade civil. O decreto não criava conselhos populares paralelos ao Congresso, como alardearam de forma desonesta os setores ultraconservadores e a mídia hegemônica da época: ele simplesmente organizava e dava transparência a algo que já existia, regulamentando os conselhos de políticas públicas, as conferências nacionais, as ouvidorias, as mesas de diálogo e as audiências públicas que, ao longo dos governos Lula e Dilma, haviam se multiplicado como espaços de encontro entre as demandas sociais e a formulação de políticas públicas. A reação veio rápida e virulenta: ainda em outubro de 2014, a Câmara dos Deputados aprovou o Projeto de Decreto Legislativo 1.491/14, anulando o decreto presidencial, sob o argumento de que a PNPS “invadia prerrogativas do Congresso” – como se a participação popular fosse uma ameaça ao Poder Legislativo, e não a sua própria razão de existir. O golpe parlamentar-midiático de 2016 aprofundou o isolamento entre o Estado e a sociedade, mas foi somente em abril de 2019, por meio do Decreto nº 9.759, que a PNPS e o SNPS foram formalmente revogados em sua totalidade, extinguindo colegiados, comitês, comissões e fóruns que, mesmo sob ataque, ainda respiravam.

O período que se estende de 2016 a 2022 representou, na prática, uma tentativa de apagar o que Galeano chama de “fogueirinhas” – e, como se viu, apagar as chamas da participação social significou deixar milhões de brasileiros e brasileiras de fora das decisões que afetavam diretamente suas vidas. Estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) publicado em março de 2026 no Boletim de Análise Político-Institucional (BAPI) mostra que, no triênio 2019-2021, a realização de conferências nacionais despencou a níveis críticos, sufocadas não apenas pela pandemia de covid-19, mas sobretudo pelos atritos institucionais entre o governo federal e as instâncias e mecanismos participativos que ainda resistiam: conselhos foram esvaziados, conferências deixaram de ser convocadas, ouvidorias foram desestruturadas. Contudo, o mesmo estudo do Ipea revela que a chama não se apagou, apenas se recolheu para ganhar força nos territórios, nos movimentos sociais, nas organizações comunitárias que nunca deixaram de fazer política. Quando o ciclo autoritário começou a ser revertido a partir de 2023, a reconstrução das instituições participativas pôde se apoiar justamente nesse acúmulo de resistência que sobreviveu às intempéries.

A retomada dos espaços de participação social a partir de 2023 trouxe números que impressionam até mesmo os analistas mais céticos. De acordo com o levantamento do Ipea, o triênio 2022-2024 apresentou um crescimento de 250% na realização de conferências nacionais em comparação com o período imediatamente anterior, com 14 conferências de abrangência nacional realizadas, abarcando áreas como saúde, assistência social, educação, cultura, direitos humanos, igualdade racial e políticas para as mulheres. A criação, em 2023, das Assessorias de Participação Social e Diversidade (ASPAD) representou um esforço orgânico para transversalizar a escuta popular em todas as áreas de governo, retirando a participação social do isolamento a que havia sido condenada nos anos anteriores. Além disso, plataformas digitais, a exemplo do Brasil Participativo, foram desenvolvidas para ampliar o alcance das consultas públicas e permitir que cidadãos de todo o país pudessem votar em propostas e definir prioridades orçamentárias sem precisar enfrentar os custos e as barreiras do deslocamento presencial. Uma das inovações mais relevantes desse período foi o Plano Plurianual Participativo (PPA Participativo), que incorporou a participação social diretamente na metodologia de elaboração do orçamento federal, permitindo que a sociedade civil pudesse influenciar de maneira organizada e institucionalizada a destinação de recursos públicos em escala nacional. 

No entanto, é preciso destacar que a continuidade da reconstrução do Sistema Nacional de Participação Social exige que os movimentos populares ocupem esses espaços com autonomia e capacidade crítica, recusando a subordinação das pautas sociais aos imperativos da governabilidade que muitas vezes limitam o potencial das reformas necessárias. A mobilização social deve ser a força que sustenta a implementação das propostas aprovadas nas conferências e conselhos, assegurando que as decisões tomadas coletivamente não sejam engavetadas por conveniências partidárias ou por pressões do mercado financeiro que busca restringir o papel do Estado na garantia de direitos. É precisamente nesse ponto que reside o principal desafio contemporâneo da participação social no Brasil: a histórica e persistente desconexão entre a qualidade dos debates realizados nos espaços participativos e a efetiva capacidade de incidir sobre a destinação orçamentária. Os conselhos nacionais e as conferências produzem diagnósticos profundos, formulam propostas tecnicamente consistentes e expressam os anseios de setores da sociedade que jamais pisariam em um gabinete ministerial, mas, ao final do processo, esbarram em um muro de concreto chamado orçamento público, cuja arquitetura permanece dominada por interesses pouco transparentes, pela força desproporcional das emendas parlamentares e por uma tecnocracia que historicamente vê a participação popular como um entrave à eficiência.

A superação desse impasse exige que a luta pela participação social seja compreendida como parte indissociável da luta pela reforma política em sentido amplo, pela democratização do orçamento e pela construção de um Estado que efetivamente se deixe permear pelas demandas do povo. É preciso avançar para um patamar inédito, no qual a participação se torne um direito constitucional, com mecanismos claros de financiamento, de transparência e de vinculação entre as decisões tomadas nos conselhos e as ações efetivamente executadas pelo poder público. Isso significa, entre outras medidas, garantir que todos os conselhos nacionais contem com orçamento próprio, que as conferências sejam convocadas periodicamente, que as plataformas digitais de participação sejam cada vez mais acessíveis, que a composição dos colegiados observe sempre critérios de diversidade de gênero, raça, etnia, território e geracionais, e que as deliberações emanadas desses espaços sejam publicizadas e acessíveis. Enquanto a participação social for tratada como um favor que o governante concede, e não como um direito que o povo exerce, estaremos condenados a repetir o ciclo perverso dos avanços seguidos de retrocessos que marcou a última década da vida política brasileira. A experiência recente demonstrou que decretos podem ser revogados com uma canetada, que conselhos podem ser extintos sem que a sociedade consiga reagir a tempo, que conferências podem ser simplesmente não convocadas sem que haja qualquer sanção institucional – e que, portanto, a única maneira de proteger a participação social das oscilações do calendário eleitoral é inscrevê-la no ordenamento jurídico, como cláusula pétrea da democracia brasileira.

A história da participação social no Brasil nos ensinou que sim, tentaram negar a boca, tentaram amarrar as mãos, tentaram vendar os olhos, tentaram fechar os poros pelos quais a vida coletiva respira – e, no entanto, a voz humana insistiu, encontrou brechas, ocupou as ruas, habitou as plataformas digitais, pressionou o legislativo, elegeu representantes comprometidos com pautas sociais e, sobretudo, nunca deixou de acreditar que outro mundo é possível e que ele começa a ser construído aqui e agora, em cada conselho municipal, em cada conferência estadual, em cada audiência pública, em cada fórum... A tarefa que se coloca diante de nós, portanto, é maior do que simplesmente defender o que já foi conquistado: é preciso ampliar radicalmente a imaginação política para criar mecanismos de participação que ainda não existem, que sequer foram sonhados, e que possam envolver aqueles que hoje continuam excluídos de qualquer instância decisória – os povos indígenas, as comunidades quilombolas, a população em situação de rua, os trabalhadores informais, os jovens da periferia, as mulheres que carregam o peso do cuidado e da precariedade. Que o mar de fogueirinhas de que nos fala Galeano não se contente em ser uma metáfora bonita, guardada na estante dos livros que lemos e admiramos, e se converta definitivamente na matéria-prima com a qual forjaremos, coletivamente e sem pedir licença, a democracia participativa que quinhentos anos de exclusão deveriam ter nos ensinado a construir...