Agências Reguladoras no Brasil: entre a autonomia técnica, a captura institucional e a necessidade de reforma

A criação das agências reguladoras no Brasil, a partir da década de 1990, em função dos preceitos da Constituição de 1988, e emendas constitucionais subsequentes, representou uma das principais transformações institucionais do Estado brasileiro. Serviços poderiam ser transferidos para a iniciativa privada, por meio de concessões, permissões e autorizações, cabendo à Administração Pública a regulação dos mercados e a fiscalização da continuidade e qualidade dos serviços. Inspiradas em modelos internacionais, especialmente norte-americanos e europeus, instituições como a ANATEL, ANEEL, ANVISA e ANP foram concebidas para serem entidades técnicas, estáveis e relativamente protegidas das mudanças políticas de curto prazo. A ideia central era construir instituições permanentes, especializadas e capazes de equilibrar os interesses do mercado, do Estado e da sociedade em setores estratégicos e altamente complexos.

Passados cerca de 30 anos, consolidou-se uma percepção crescente de que as agências reguladoras brasileiras passaram a se afastar de sua missão original. Em vez de atuarem prioritariamente em defesa do interesse público, muitas vezes passaram a ser vistas como instituições excessivamente permeáveis à influência política, econômica e corporativa. Esse fenômeno é frequentemente descrito como captura regulatória, situação em que o órgão regulador deixa de funcionar como fiscalizador independente e passa, direta ou indiretamente, a refletir os interesses do próprio setor que deveria regular. Em setores altamente concentrados e especializados, como telecomunicações, energia ou petróleo, as empresas reguladas frequentemente dispõem de mais informação e estrutura técnica do que o próprio Estado. Isso cria uma assimetria que favorece a aproximação excessiva entre reguladores e regulados. Em muitos casos, dirigentes de agências acabam mantendo relações próximas com empresas do setor, seja antes, durante ou após o exercício de seus mandatos, fenômeno conhecido internacionalmente como revolving door, ou “porta giratória”.

Embora as agências tenham sido concebidas como instituições técnicas e autônomas, suas direções frequentemente resultam de acordos políticos e negociações partidárias. Nem sempre os indicados possuem formação ou experiência compatível com a complexidade dos setores regulados. Em consequência, decisões técnicas podem ser contaminadas por interesses políticos conjunturais, reduzindo a credibilidade institucional e aumentando a insegurança regulatória. Deve fazer parte deste esforço de atingimento das necessidades da sociedade, a instituição frequente de consultas e audiências públicas abertas.

Outro aspecto relevante é a fragmentação institucional do modelo regulatório brasileiro. Não raramente, surgem conflitos de competência entre agências, ministérios, órgãos concorrenciais, tribunais e instituições de controle. Frequentemente, a atuação das agências se cruza com as do CADE, TCU, AGU, e outras entidades governamentais de gestão em temas ligados à concentração de mercado, destinação de recursos, compartilhamento de infraestrutura e defesa da concorrência, o que claramente indica uma motivação para a afirmação das atribuições dos diversos atores envolvidos. A ausência de mecanismos mais robustos de coordenação produz sobreposição de funções, judicialização e lentidão decisória. Além disso, a recorrente baixa qualidade dos serviços públicos evidencia uma necessidade de aprimoramento de requisitos de funcionamento e a formulação de um modelo que se adeque melhor ao cenário brasileiro. Devem ser buscados caminhos para uma autonomia financeira real dos recursos destinados à operacionalização das agências, eliminando-se o contingenciamento por parte do Executivo. 

Acrescente-se adicionalmente que, o debate sobre uma revisão nas agências reguladoras (Marco Legal das Agências, Lei 13.848/2019) revela uma questão mais profunda relacionada à própria natureza do Estado contemporâneo. Em sociedades cada vez mais dependentes de infraestruturas digitais, energia, dados e conectividade, o poder regulatório tornou-se parte central da disputa entre soberania, mercado e democracia. Se as agências forem frágeis, tornam-se capturadas pelos setores regulados. Se forem excessivamente politizadas, perdem legitimidade técnica. Se forem completamente autônomas sem mecanismos robustos de controle público, correm o risco de se afastar da sociedade e operar como burocracias isoladas.

Um movimento coordenado para a discussão e trâmite de propostas no estabelecimento de um caminho para maior eficácia nas ações das agências e que não fique apenas na retórica, passa necessariamente pelo Legislativo, na proposição de emendas à Lei Geral das Agências, de forma a endurecer critérios e garantir autonomias, criando regras permanentes que dificultem que governos transitórios interfiram. Paralelamente, dentro do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social Sustentável (o “Conselhão”) poder-se-ia construir um consenso coordenado pela Presidência da República, envolvendo representantes acadêmicos, indústria, agências e associações de consumidores para instrumentalizar e suportar as discussões no Congresso. 

O desafio brasileiro, portanto, passa pela reconstrução da legitimidade institucional das agências. Isso exige criar organismos simultaneamente técnicos, transparentes, independentes e permanentemente submetidos ao interesse público. Em um cenário de crescente centralidade das infraestruturas críticas, a qualidade da regulação deixou de ser apenas um tema administrativo e passou a integrar diretamente o próprio debate sobre soberania democrática no Brasil.

*Com Olga Simbalista – Vice-presidente do Clube de Engenharia do Brasil